Компетенция и функции органов исполнительной власти

Компетенция и функции органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти различаются по содержанию и конкретной направленности своей деятельности. Возможно их подразделение на следующие видовые группы.

1. По территориальному масштабу деятельности, во многом определяемому федеративным устройством Российской Федера­ции, можно выделить федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции. В последнее время органы субъектов Федерации все чаще обобщенно называют региональными.

Местных органов исполнительной власти сейчас официально не существует (т.е. на территории районов, городов, поселков и т.п.), так как все они действуют в системе местного самоуправления, т.е. не являются государственными органами. Тем не менее их нельзя полностью игнорировать в качестве исполнительных органов.

Территориальными являются органы, создаваемые федераль­ными органами исполнительной власти на территории субъектов Федерации (например, управления, инспекции и т.п.). Они не вхо­дят, однако, в систему органов исполнительной власти соответст­вующих субъектов Федерации.

Наконец, возможно образование межтерриториальных испол­нительных органов, т.е. действующих на территории нескольких регионов. Это характерно для организации управления транспор­том (например, железные дороги), обороны (например, военные округа) и т.п.

В качестве местных исполнительных органов можно рассмат­ривать администрацию государственных предприятий и учрежде­ний, конечно, при условии учета особенностей принадлежащих администрации полномочий.

2. По характеру компетенции различаются органы исполни­тельной власти:

общей компетенции, т.е. осуществляющие функции и полно­мочия, распространяющиеся на все или на большинство участков государственно-управленческой деятельности. Это наиболее зна­чимые органы: правительства, администрации субъектов Россий­ской Федерации;

отраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия в границах порученных им отраслей управления (на­пример, железнодорожным транспортом, внутренними делами и т.п.). Как правило, это министерства, федеральные службы, аналогичные им органы в субъектах Федерации;

межотраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функ­ции и полномочия по отнесенным к их ведению специальным во­просам, общим для всех или нескольких отраслевых систем (на­пример, координация по вопросам стандартизации, охране окру­жающей среды и т.п.). Это и государственные комитеты, и минис­терства, и некоторые федеральные службы. Все зависит от того, какие конкретно функции и полномочия закреплены за данным органом;

смешанной компетенции, т.е. осуществляющие свои функ­ции и полномочия как в отраслевом, так и в межотраслевом масштабах. В большинстве случаев именно такого рода компетенция´ характерна для федеральных органов исполнительной власти раз­личных организационно-правовых форм.

3. По порядку и способам образования выделяются органы ис­полнительной власти:

– образуемые главами государств. Так, Президент РФ факти­чески формирует Правительство РФ, образует федеральные органы исполнительной власти. Аналогичны полномочия президентов республик, входящих в состав РФ;

– образуемые органами законодательной (представительной) власти. Такой порядок предусмотрен конституциями некоторых республик. Например, в Республике Дагестан правительство образуется Государственным Советом;

– образуемые самими органами исполнительной власти. Так, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Рос­сийской Федерации» предусмотрена возможность образования им органов при Правительстве (сейчас, например, в качестве федерального органа исполнительной власти действует Государствен­ная хлебная инспекция при Правительстве РФ). Кроме того, феде­ральные органы исполнительной власти могут создавать свои внутриотраслевые территориальные органы.

– в отдельных случаях наблюдается способ избрания. Однако он не имеет отношения к образованию самих органов исполнитель­ной власти, так как избираться могут лишь руководители некото­рых из них.

Так, избираются главы администраций краев, областей и т.п. Председатели правительств республик Коми и Хакасии избирают­ся населением.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов разли­чают:

– коллегиальные органы, в которых основные вопросы компе­тенции решаются по большинству членов данного органа (напри­мер, коллегиальными являются государственные комитеты и фе­деральные комиссии); естественно, коллегиальными являются и правительства;

– единоначальные органы, в которых полномочия решать ос­новные вопросы сосредоточены в руках руководителя (все осталь­ные органы).

5. По организационно-правовым формам, что находит свое вы­ражение прежде всего в их наименовании. В настоящее время дей­ствуют следующие органы исполнительной власти: правительст­ва; министерства; государственные комитеты; федеральные ко­миссии; федеральные службы; федеральные надзоры; российские агентства. Это федеральный уровень. Но и на региональном уровне практически действуют органы, совпадающие по наименованию с первыми тремя их видами.

Кроме того, в краях, областях РФ функционируют администра­ции; в городах федерального значения – мэрии (г. Москва). В числе исполнительных органов можно обнаружить департамен­ты, инспекции, управления, комитеты, отделы и т.п.

Следующим вопросом логично предположить характеристику системы органов исполнительной власти. Это так. Однако прежде следует особо рассмотреть роль Президента Российской Федерации в организации и осуществлении исполнительной власти.

Органы исполнительной власти

Понятие и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — учреждение, созданное в соответствии с требованиями законодательства для участия в осуществлении функций исполнительной власти и наделенное для этих целей государственно-властными полномочиями.

Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетенция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функции в определенной сфере жизни общества в соответствии с его компетенцией) и юридически (компетенция не производна от компетенции иного органа).

Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система органов исполнительной власти регулируются Конституцией РФ и рядом нормативно-правовых актов.

Органы исполнительной власти:

  • самостоятельны в осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности, в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Но в целях нормального функционирования государстваорганы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
  • обладают государственно-властными полномочиями строго в пределах установленной для них компетенции;
  • их деятельность носит подзаконный характер;
  • находятся на бюджетном финансировании.

Виды органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти можно классифицировать по ряду признаков:

1. В зависимости от государственного устройства:

  • федеральные органы исполнительной власти (правительство, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, службы и надзоры, российские агентства);
  • органы исполнительной власти субъектов Федерации.

2. По организационно-правовым формам:

  • правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, республик, Москвы, Санкт-Петербурга);
  • комитеты, службы, главные управления, отделы, инспекции, агентства, администрации, мэрии и т. д. (на различных уровнях).

3. По характеру компетенции выделяют:

  • органы исполнительной власти общей компетенции: осуществляют на определенной территории руководство всеми или большинством отраслей управления (Правительство РФ; правительства, администрации субъектов Федерации);
  • органы исполнительной власти отраслевой компетенции: руководство подведомственными отраслями (напр., Министерство путей сообщения);
  • органы исполнительной власти межотраслевой компетенции: выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей управления (напр., Министерство промышленности, науки и технологий);
  • органы исполнительной власти внутриотраслевой компетенции: руководство определенным участком работ в пределах отрасли.

4. По характеру разрешения подведомственных вопросов:

  • единоначальные: решающая власть принадлежит руководителю;
  • коллегиальные: решения принимаются группой лиц, но существует персональная ответственность за их исполнение.

Понятие и принципы построения системы органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти — совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграничения компетенции между ними.

Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе следующих принципов:

федерализма, который отражается:

а) на структуре системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ);

б) на юридическом положении органов исполнительной власти:

  • определение компетенции органов исполнительной власти основывается на актах, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации;
  • законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов субъектов Федерации, а законные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти;
  • формой регулирования взаимоотношений между органами исполнительной власти выступают административные соглашения, в результате которых федеральные органы исполнительной власти могут передать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с ними, и наоборот;

сочетания централизации и децентрализации, который действует на различных уровнях системы органов исполнительной власти, влияет на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация — сосредоточение большей доли предметов ведения и полномочий в ведении центральных федеральных органов исполнительной власти (в основном по предметам ведения РФ). Децентрализация — закрепление за органом предметов ведения и полномочий, которые он осуществляет без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

Формой децентрализации является делегирование федеральным органом исполнительной власти части полномочий территориальным органам, в результате чего центр решения общефедеральных, территориальных задач смещается из центра на места; законности, которая проявляется в обязанности всех органов государственной власти соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, НПА субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

Систему федеральных органов исполнительной власти, установление которой относится к ведению РФ, образуют:

  • Правительство РФ;
  • федеральные министерства (отраслевое управление);
  • государственные комитеты, федеральные комиссии (межотраслевое управление);
  • федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры (осуществляют специальные функции в установленных сферах ведения);
  • иные федеральные органы исполнительной власти (напр., Управление делами Президента РФ).

Систему органов исполнительной власти субъектов Федерации образуют:

  • высший орган исполнительной власти субъекта Федерации;
  • иные органы исполнительной власти, формы которых определяются самими субъектами Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации

Особенности федеральных органов исполнительной власти:

  • являются звеньями системы органов исполнительной власти;
  • выполняют функции государственного управления в рамках своей компетенции;
  • подчиняются требованиям Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента и Правительства РФ;
  • руководители несут персональную ответственность за выполнение возложенных задач.

Классификация федеральных органов исполнительной власти.

1. По характеру деятельности:

  • министерства: осуществляют различные виды деятельности, управление, регулирование и координацию в соответствующей области (отраслевые и межотраслевые);
  • государственный комитет, федеральная комиссия — осуществляют межотраслевую координацию, функциональное регулирование по вопросам их ведения;
  • федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор — осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие) функции.

Таким образом, можно выделить органы: осуществляющие руководство отраслями; занимающиеся межотраслевым регулированием, координацией; контроля надзора; органы по определенным проблемам.

2. По подчинению:

  • в ведении Правительства РФ (большинство), которое утверждает положения об этих федеральных органах исполнительной власти и назначает руководителей; — подчиненные Президенту РФ (Министерство обороны, внутренних дел, ФСБ и др.), который имеет аналогичные полномочия.

3. По способу решения подведомственных вопросов:

  • — единоначальные (министерства, некоторые другие федеральные органы исполнительной власти), но может образовываться коллегия. Она рассматривает наиболее важные вопросы деятельности, принимает решения большинством членов. В случае разногласий министр проводит в жизнь свое решение;
  • коллегиальные (государственные комитеты, федеральные комиссии, службы/надзоры, российские агентства): образуются коллегии в составе руководителя органа, его замов, руководящих работников. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации определяется ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и законодательством субъекта Федерации:

  • во главе — высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, который возглавляется руководителем этого органа либо высшим должностным лицом субъекта Федерации (президентом, главой субъекта Федерации);
  • органами общей компетенции являются правительства республик, администрации в иных субъектах Федерации;
  • органы отраслевой и межотраслевой компетенции — министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, департаменты, отделы.

Правительство РФ

Правительство РФ является высшим исполнительным органом РФ, возглавляет единую систему исполнительной власти.

Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

1. Правительство РФ — это коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти РФ и издает административно-правовые акты от своего имени.

Состав Правительства РФ, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ.

Согласно ст. 110 Конституции РФПравительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ обладает особым статусом:

  • возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу;
  • представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории;
  • ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса;
  • подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.

2. Конституция РФ предусматривает следующие полномочия Правительства РФ:

  • разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
  • проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
  • проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
  • управление федеральной собственностью;
  • реализацию мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики РФ;
  • обеспечение законности, прав и свободграждан;
  • охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью;
  • иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Президент РФ

Статус Президента РФ определен Конституцией РФ. Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Тем не менее основной удельный вес полномочий и их характер позволяют отнести его также к особым субъектам исполнительной власти.

Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент РФ, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов, что выражается в следующих формах:

  • непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных органов исполнительной власти);
  • косвенно (через Правительство РФ).

В сфере исполнительной власти Президент РФ обладает рядом полномочий:

  • назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
  • имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
  • принимает решение об отставке Правительства РФ;
  • представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
  • по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
  • формирует и возглавляет Совет безопасности РФ;
  • формирует Администрацию Президента РФ;
  • назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;
  • вносит законопроекты в Государственную Думу;
  • подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);
  • обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;
  • издает указы и распоряжения;
  • может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Федерации;
  • вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ или нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Органы местного самоуправления как субъекты административного права

Местное самоуправление — гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления (ОМС) вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления — это выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые в городских и сельских поселениях и на других территориях (собрания представителей, глава местного самоуправления). Создание ряда органов местного самоуправления обязательно в силу указания закона, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Представительные органывыборные органы местного самоуправления, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Работают на непостоянной основе, созываются главой муниципального образования.

Исключительная компетенция представительных органов:

  • принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом;
  • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
  • установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
  • контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц.

Глава муниципального образования – выборное должностное лицо, которое возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на муниципальной территории. Избирается гражданами, проживающими на соответствующей территории, или представительным органом, которым он подотчетен.

Иные органы местного самоуправления образуются на основании устава муниципального образования.

Правовой статус органов местного самоуправления (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»):

  • не входят в систему органов государственной власти;
  • могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств;
  • основы статуса, полномочия, структура установлены законом;
  • могут вступать в различные, в том числе административно-правовые, отношения;
  • принимают по вопросам своего ведения правовые акты;
  • наделяются правом самостоятельного решения вопросов местного значения;
  • общие принципы, гарантии МС не могут быть произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти;
  • решения органов местного самоуправления могут быть отменены только принявшими их органами или признаны недействительными по решению суда (обязанность отменить данный акт возлагается на субъектов, их принявших).

Предусматривается возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в форме территориального общественного самоуправления (на территориях, не являющихся муниципальными образованиями).

Компетенция и функции органов исполнительной власти

Кудряшов Евгений Валерьевич,
аспирант кафедры Административного права
Московской государственной юридической академии (МГЮА),
помощник члена Совета Федерации по работе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, г. Москва

Рассмотрение вопроса о компетенции органов исполнительной власти хотелось бы начать с понятия органа исполнительной власти. Статья 77Конституции определяет, что в пределах ведения РФ ее субъектов органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти. Это означает, что такие органы являются ведущими субъектами практической реализации государственной власти в ее исполнительном варианте. Органом исполнительной власти является структурно обособленный элемент государственного аппарата, осуществляющий строго определенные законодательством задачи и функции, и наделенный необходимыми для этого государственно-властными полномочиями (компетенцией). Для того, чтобы реально обладать всеми необходимыми признаками административной правосубъектности, органы исполнительной власти наделяются управленческой компетенцией. ЫВ ней находят свое юридическое выражение, и закрепление объем представленных им полномочий и мера ответственности за порученное им дело в отнесенных к их ведению сферах государственно-управленческой деятельностил [1] .
Надо также отметить, что вообще каждому государству на любом этапе его развития приходится решать вопросы его интересов и органов. Так было в прошлые годы в нашей стране, таково значение компетенционных вопросов в современный период. Однако в их трактовке и практическом разрешении допускается немало ошибок. Нередко весьма противоречиво используются понятия Ыкомпетенциял, Ыполномочиял, Ыфункциял, Ыправа и обязанностил, Ыпредметы ведениял и т.д. Данные разночтения предъявляют повышенные требования к развитию теории компетенции [2] .
Видный административист Б.М. Лазарев рассматривал компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере. К тому же автор разделял права и обязанности, поскольку подвижность первых уравновешивается устойчивостью вторых как обязанностей перед государством [3] .
Вообще административисты часто включают в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел) [4] . Иное решение проблемы предложено И.Л. Бачило, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности [5] .
Как уже было отмечено, каждый орган действует от имени государства на основе закона и наделен властными полномочиями, издает обязательные для исполнения правовые акты. Ц.А. Ямпольская выделяла наряду с такими элементами, как структура, персонал, материально-финансовая база, также и полномочия [6] . ЫВ общем виде компетенция есть законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, и властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции [7] .
Системный подход к компетенции выражается в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения государственных, региональных и иных задач. Государство как управляющая система обладает суверенитетом и выполняет публичные функции. Часто говорят об управлении государственными делами. В федеративной России разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов, а также полномочия между государственными органами. В международно-правовом ракурсе речь ведется о юрисдикции суверенного государства на всей территории и полномочия международных и межгосударственных объединений, производных от государственного суверенитета.
Компетенцией обладают все государственные институты и органы Г Президент, парламент, Правительство, министерство, губернатор, глава администрации, мэр и т.п. Как институт публичной власти в широком смысле, местное самоуправление обладает собственной компетенцией и наделяется государственными полномочиями. Публичные корпорации типа РАО ЫЕЭС Россиил могут обладать смешанными полномочиями.
Правильному пониманию компетенции способствует его общеправовая трактовка. Это базовое понятие публичного права определяет жизнедеятельность субъектов не только публично-правовых, но и частноправовых отношений. Оно признается и устанавливается, прежде всего, нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах.
Выделяют следующие типичные предметы ведения как элементы компетенции:
— сфера государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально-культурного строительства;

  • политический курс и устойчивый вид деятельности [8] ;
  • юридические действия;
  • материальные объекты (собственность);
  • финансово-денежные средства;
  • государственные и иные институты, органы, организации;
  • руководители, должностные лица;
  • правовые акты и т.д.

Также возможно выделить типичные полномочия: руководить, управлять, решать, участвовать, нормировать, организовывать, указывать, координировать, разрабатывать, контролировать, запрещать. Каждое из этих приведенных общих полномочий можно расчленить на более конкретные. Например, Ырешаетл — устанавливает, создает, утверждает. По характеру решения бывают самостоятельные, согласованные, совместные, предварительные, рекомендательные.
Очевидно, что многое зависит от обоснованного выбора способов определения компетенции. Этот выбор не должен быть произвольным и полностью детерминироваться Ыусмотрениемл. Необходимо, в этой связи, соблюдать принципы установления компетенции. Применяется несколько способов регулирования компетенции: общая характеристика объектов воздействия (для законодательных органов); закрытый перечень полномочий (для судов); полузакрытый перечень, когда он дополняется формулой Ыи иные полномочия, возложенные . л; своего рода скрытые полномочия, презюмируемые полномочия, отражающие право вышестоящих органов принять к своему ведению любой вопрос; смешанные.
Хотелось бы обратить особое внимание, в частности, на изменения компетенции государственных органов в их отношениях с коммерческими организациями. В прошлые десятилетия государственные органы были доминирующей фигурой в экономической системе. Теперь самостоятельность хозяйствующих субъектов, коммерческих организаций требует иных связей с государственными органами. Соответственно происходят изменения в компетенции государственных органов. Меняется соотношение ее элементов (видов решений, информационных, организационных, аналитических и иных действий), вводятся процедуры осуществления полномочий.
Особое значение имеют юридические режимы экономической деятельности, устанавливаемые законами, их широкий диапазон Г от жестких до мягких и стимулирующих, — что создает благоприятные условия для деятельности коммерческих организаций [9] .
В настоящее время сформировалась структура органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области электроэнергетики РФ.
Несмотря на то, что Президент РФ не входит в структуру исполнительной власти, он обладает широкими полномочиями в данной сфере экономики РФ. Что же касается федеральных органов исполнительной власти, то среди органов, осуществляющих государственное регулирование электроэнергетикой можно выделить следующие: Правительство Российской Федерации, Министерство энергетики России, Федеральная энергетическая комиссия России.
В теории административного права по характеру компетенции выделяются следующие виды органов исполнительной власти:
— органы общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности (Правительство Российской Федерации);
— органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности Г министерства и иные отраслевые исполнительные органы. Что касается отраслевых начал в управлении, то надо заметить, что в период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредотачивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. ЫТакая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смыслел [10] ;
— органы межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов, как правило, к таким органам относят федеральные государственные комитеты и федеральные комиссии, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации;
— органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции;
Указанные органы исполнительной власти наделены специальными полномочиями для осуществления деятельности по регулированию электроэнергетики России.

Поступила в издательство: 11.11.2003 г.

[1] Козлов Ю.М. ЫАдминистративное правол — М.: Юрист, 2000г.
[2] Тихомиров А.Ю. Теория компетенции. М., 2001 г.
[3] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 2000 г.
[4] Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000 г.
[5] Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976 г.
[6] Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954г.
[7] Административно-правовое регулирование экономических отношений. Под ред. И.Л. Бачило., Н.Ю. Хаманева.// Компетенция, усмотрение, процедуры. Ю.А. Тихомиров. Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, МЗ-Пресс, 2001г.
[8] Административно-правовое регулирование экономических отношений. Под ред. И.Л. Бачило., Н.Ю. Хаманева.// Компетенция, усмотрение, процедуры. Ю.А. Тихомиров. Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, МЗ-Пресс, 2001г.
[9] Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000 г. Ж5.
[10] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. ЫАдминистративное право Российской Федерациил — М.: Издательво Зерцало, 1996.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти различаются по содержанию компетенции, т.е. по объему функций и полномочий, отнесенных к их ведению. Функции могут быть эксклюзивными и унифицированными, эксклюзивные функции вправе осуществлять только орган исполнительной власти данного вида. Унифицированные (общие) функции отнесены к ведению как федеральных министерств, так и федеральных ведомств (федеральных служб и федеральных агентств).

Существо и предназначение эксклюзивных функций

Контрольные функции включают в себя проведение проверок деятельности физических и юридических лиц (в том числе и публичных юридических лиц), не подчиненных контролирующему органу. При осуществлении контроля проводятся эпизодические проверки, ограниченные временны́ми пределами, установленными предписанием соответствующего органа или должностного лица. Контроль проводится по месту нахождения проверяемого объекта – выездной контроль либо осуществляется в опосредованных формах – камеральный контроль, при котором выездные контрольные мероприятия не проводятся, а проверяется соответствующая документированная информация, представленная контролирующему органу.

В процессе системного контроля должностные лица органа исполнительной власти проверяют соблюдение нормативных актов, изданных контролирующим органом, другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, входящими в систему указанного органа.

Предназначением общего контроля является соблюдение требований законодательства и ведомственных актов контролирующего органа не подчиненными ему физическими и юридическими лицами. Общими контрольными полномочиями наделены все министерства и ведомства, действующие в сферах правоохранительной деятельности, обороны и безопасности. Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с индивидуальным правовым актом, устанавливающим вид мероприятия по контролю (выездная, контрольная проверка, камеральная проверка и др.), сроки его проведения и реквизиты должностного лица, управомоченного на проведение проверки.

Типичной разновидностью общего контроля является финансовый и налоговый контроль, контроль, осуществляемый органами юстиции в сфере деятельности общественных объединений, контроль органов внутренних дел в сферах частной детективной и охранной деятельности, оборота оружия. Должностные лица органов внутренних дел, юстиции, таможенных, налоговых и иных правоохранительных органов в соответствии с законодательством вправе применять принудительные меры к правонарушителям в целях пресечения и раскрытия правонарушений.

Отдельными общими контрольными полномочиями наделены федеральные министерства и ведомства в сферах экономики, здравоохранения, транспорта, сельского хозяйства, охраны природы. Указанные органы исполнительной власти действуют в качестве специально уполномоченных государственных органов экологического, ветеринарного, санитарно-эпидемиологического, транспортного контроля.

Надзорные функции включают в себя проведение финансового, бюджетного, страхового, экологического и иного специализированного надзора. Надзорные функции осуществляются в отношении объектов независимо от формы собственности. Надзор, как правило, осуществляется в отношении неподчиненных объектов (надзорная деятельность органов государственного пожарного надзора системы МЧС; осуществление надзора за пользованием маломерными судами; надзорная деятельность Рособрнадзора, Росприроднадзора, других федеральных служб, управомоченных на проведение надзора).

Надзорная деятельность не столь формализована и не предусматривает вышеуказанных процессуальных действий, осуществляемых при проведении контрольного мероприятия. Проведение надзора не ограничено временными пределами.

Разрешительные функции включают в себя административные процедуры, обусловленные выдачей органом исполнительной власти специальных документов (лицензий, ордеров, разрешений), санкционирующих осуществление предпринимательской и иной деятельности; приостановление действия таких документов либо их аннулирование (отзыв). Разрешительные функции включают выдачу всех документов, удостоверяющих правомерную деятельность лица, т.е. документов, подтверждающих легитимность совершенной сделки или свидетельствующих о законности осуществляемой лицом предпринимательской или некоммерческой деятельности. К разрешительной деятельности относится также осуществление государственной регистрации договоров, имущественных объектов, прав, а также выдача соответствующих документов.

К функции нормативного регулирования относится деятельность органа исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, такие акты деперсонифицированы, предназначены для неоднократного применения и действуют впредь до их отмены.

Функции по управлению публичным имуществом включают в себя совокупность административных процедур по осуществлению органом исполнительной власти правомочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе имущества, переданного публичным коммерческим организациям (федеральным унитарным предприятиям и федеральным казенным предприятиям), а также государственным некоммерческим организациям – публичным учреждениям.

Функции по оказанию публичных услуг предоставляются в сферах образовательной деятельности, здравоохранения, культуры и искусства; транспорта (например, перевозочной деятельности); промышленности. Публичные услуги оказываются всем заинтересованным в них лицам. Оказание публичных услуг представляет собой особую разновидность административной деятельности, при осуществлении которой предписания гражданского законодательства применяются лишь в тех случаях, когда это вытекает из существа отношения и не противоречит административному законодательству, нормы которого имеют приоритет при регламентации деятельности, связанной с оказанием публичных услуг. Таким образом, правовой режим оказания публичных услуг устанавливается нормами административного и гражданского законодательства, причем частноправовая регламентация допустима лишь тогда, когда это заведомо не может привести к коллизии норм публичного и гражданского права.

Публичные услуги, предоставляемые федеральными агентствами, предусматривают осуществление конкретных работ (например, строительных), и в этом случае результат их оказания материализован, представлен конкретным объектом движимого или недвижимого имущества, причем такое имущество обретает новые полезные свойства вследствие оказания публичной услуги, что допускает возможность его последующего коммерческого использования.

Публичные услуги, предусматривающие оказание правовой и иной консультационной помощи, либо услуги в сфере перевозочной деятельности не имеют конкретного имущественного выражения. Оказание таких услуг не преследует цель создать конкретный имущественный объект или улучшить коммерческие свойства вещи. В этом случае услуги оказываются в интересах лица, заинтересованного в их предоставлении, в целях защиты его имущественных или личных неимущественных прав (например, правовые консультации, оказание медицинской консультационной помощи, консультирование по вопросам трудоустройства и т.п.).

Оказание публичных услуг устанавливает взаимные обязанности государственного органа и заинтересованного лица. Договор публичного оказания услуг может быть возмездным либо безвозмездным, когда его условия предусматривают бесплатное предоставление услуг (например, отдельных видов медицинских услуг). В случае возмездного предоставления услуг заинтересованное лицо обязано внести установленную договором плату.

Участниками договора публичного оказания услуг (в отличие от публичного договора как цивилистического института) являются субъекты публичного и частного права. Для такого договора характерно неравноправие сторон: государственно-властными правами и обязанностями наделено только федеральное агентство.

Под публичными учетными функциями понимается ведение реестров, регистров, кадастров.