Система органов исполнительной власти базируется на принципе

Исполнительная власть: признаки, функции и основные принципы организации и функционирования

Сущность исполнительной власти постигается в изучении теории государственной власти и теории разделения властей. Исполнительная власть, государственная власть и теория разделения властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управления.

Государственная власть — это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных законом форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельности достигается посредством разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Все они выполняют предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. Однако исполнительной власти как в прошлом, так и в настоящем традиционно отводится более значимая роль.

Принцип разделения властей является сегодня одним из основных конституционных принципов всех демократических государств. Классически теория разделения властей предполагает создание независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судебную власть с целью выполнения задач и функций государства, обеспечения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновешивают и взаимно контролируют друг друга.

Из ст. ст. 110-117 Конституции РФ следует, что сущностью исполнительной власти является, с одной стороны, практическое применение законов, а с другой — государственное управление, которое в свою очередь должно основываться на принципе законности.

Конкретизирующее определение понятия «исполнительная власть» (в узком смысле) будет следующим:исполнительная власть — это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Главным является указание на то, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти. Имея в виду, что понятие государственного управления имеет множество обязательных и важнейших признаков (о которых речь пойдет ниже), необходимо учитывать их при детальной характеристике самой исполнительной власти.

Исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками:

1. Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть — обязательный признак современного правового государства, ибо выполнение столь разнообразных и сложнейших функций и полномочий, которые необходимо каждодневно осуществлять в государстве, невозможно ограничить только рамками одной ветви государственной власти. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д.

2, Исполнительная власть — это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления).

4. Единство исполнительной власти в РФ. Исполнительная власть как вид государственной власти формируется в РФ в соответствии с конституционным принципом федерализма, который проводит разграничения предметов ведения и полномочий между органами, осуществляющими исполнительную власть, но находящимися на разных уровнях управления (федеральном, центральном, региональном, местном уровне), т.е. между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов РФ.

5. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т.е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Подзаконность исполнительной власти означает, что организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.

6, Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты.

7. В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование,оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии «планирование». Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий.

8. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную (правоохранительную) деятельность. Врамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти:

1) исполнительная (правоприменительная) функция, т.е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2) «правозащитная» функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости защищать их;

3) социально-экономическая функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5) регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;

6) нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ;

7) охранительная (юрисдикционная) функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы примененяют меры предупреждения, пресечения, взыскания и восстановления (например, наложение административных взысканий, применение мер финансовой ответственности, применение наказаний за нарушение таможенных правил).

Принципы организации и функционирования исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления).

Принципы организации и функционирования исполнительной власти можно разделить на две большие группы: 1) конституционные(иногда их называют социально-политическими), которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов.

I. Конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

1. Участие политических партий в управлении.Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений в области управления отвечает демократическим принципам современного правового государства. Пункт 3 ст. 13 Конституции РФ устанавливает политическое многообразие, многопартийность. Завоевывая места в парламенте, политические партии оказывают сегодня реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

2. Демократизм формирования и функционирования исполнительной власти. Иногда этот принцип называют принципом народовластия, народности. Демократизм проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты.

3. Принцип законности. Формирование и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения выполнения государственных функций, признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности. Соблюдение принципа законности предполагает, что: а) вся система государственного управления строится только на законных основаниях; б) осуществляемые государственными органами управленческие функции соответствуют требованиям законов и иных нормативных правовых актов; в) за исполнительной властью и воплощающей ее государственными органами осуществляется эффективный государственный и общественный контроль; г) обеспечивается формирование законопослушного кадрового потенциала управления. Принцип законности будет нарушен в случае, если действия органов исполнительной власти (публичного управления) приходят в противоречие с требованиями законов, иных нормативных правовых актов.

4. Принцип федерализма. Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства РФ (гл. 3 Конституции РФ). Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно-структурной точки зрения, принцип федерализма задает два уровня органов исполнительной власти: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

II. Организационные принципы функционирования исполнительной власти.

1. Принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти.

2. Принцип централизации и децентрализации исполнительной власти. Принцип сочетания централизации и децентрализации в системе управлениянепосредственно связан с принципом федерализма, а такжепринципом распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий.

3. Принцип отраслевого управления. Принцип отраслевого управления предполагает такую организацию системы управления, при которой конкретные органы государственного управления выделяются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных и аналогичных для данной отрасли функций и задач управления; внутри этой отрасли управления могут использоваться специальные формы управления и применяться специфические методы, которые могут не распространяться на другие отрасли.

4. Принцип межотраслевого управления.Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции несколькими отраслями, сферами управления, группой предприятий или учреждений. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, разрешительных и контролирующих функций и полномочий. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного (межведомственного), межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация продукции, планирование и др.).

5. Принцип территориального управления. Самостоятельное осуществление субъектами РФ исполнительной власти на своей территории создаваемыми ими органами государственного управления не должно умалять значения централизованного федерального регулирования, применяемого федеральными органами управления в определенных случаях и направленного на обеспечение одинаковой управленческой политики в России. В субъектах РФ создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также межрегиональные или органы исполнительной власти в федеральных округах. При этом учитываются специфика и особенности того или иного региона России, социально-экономические, климатические условия и многие другие факторы.

6. Принцип линейности и функциональности. Линейный вид организации государственного управления’ традиционно считается простейшей организационной формой строительства управления и состоит в установлении между руководством органа исполнительной власти (органа управления) и объектом управления прямых организационных связей, как правило, без находящихся между ними других звеньев управленческой структуры. Таким образом, каждый нижестоящий орган управления (организация) или каждый нижестоящий государственный служащий (должностное лицо) имеет вышестоящий орган (вышестоящего руководителя), которые наделены полномочиями по осуществлению властных организационно-правовых мероприятий и административных актов в отношении подчиненных практически по всем направлениям деятельности организации и осуществляемого ими руководства. При линейном способе управления исполнитель (объект управления) получает указания и подчиняется только одному руководителю. Непосредственное и прямое подчинение в целом характеризуется следующими чертами: принятие нормативных правовых актов управления, издание распоряжений и приказов, изменение структуры управления, принятие решений по вопросам государственной службы, распоряжение материальными и финансовыми средствами, применение мер дисциплинарного принуждения.

Функциональный тип организации управления в широком понимании предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления (по главным управлениям, управлениям, отделам, департаментам и т.д.): например, создаются отделы торговли, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, юстиции и пр.). При функциональном способе управления руководитель имеет несколько заместителей, с которыми он и осуществляет практическую работу, минимизируя контакты с другими служащими. Однако это не означает его полного отстранения от управления коллективом или государственным органом.

7. Принцип коллегиальности и единоначалия. Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Управленческие решения принимаются коллегиальным органом путем голосования. Единоначалие означает, что орган управления возглавляет руководитель, несущий персональную ответственность за организацию и функционирования этого органа (например, федеральный министр, глава областной администрации).

Система органов исполнительной власти базируется на принципе

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами и другими законами субъектов Федерации и иными нормативными актами.
В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих уровней (п. 2 ст. 77 Конституции РФ):
— федеральные органы исполнительной власти РФ (первый);
— органы исполнительной власти субъектов РФ (второй).
Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти.
Рассмотрим первый уровень системы органов исполнительной власти, к которому относятся: Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Но прежде чем рассматривать структуру федеральных органов исполнительной власти, определим место Президента РФ в системе органов государственной власти.
Президент РФ, являясь главой государства, не входит ни в одну из ветвей власти, однако в сфере исполнительной власти наделен широкими полномочиями. Он в соответствии со ст. ст. 80-90 Конституции РФ:
— определяет внутреннюю и внешнюю политику России; его полномочия распространяются на всю сферу государственного управления;
— создает федеральные органы исполнительной власти, утверждает их систему и структуру, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;
— формирует Правительство РФ (назначает с согласия Государственной думы Председателя, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя, федеральных министров);
— имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ;
— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;
— вправе отменять акты Правительства РФ и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, формирует Администрацию Президента;
— назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Федерации;
— назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил РФ;
— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами России;
— обладает другими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Перейдем к характеристике федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ, которое является высшим исполнительным органом государственной власти РФ.
Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В состав его входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы. Другие члены Правительства — заместители и федеральные министры — также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.
Правительство согласно Конституции РФ обладает широкими полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:
— разрабатывает и представляет в Государственную думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
— отчитывается перед Государственной думой об исполнении федерального бюджета;
— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
— проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
— управляет федеральной собственностью;
— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
— формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.
Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляется на основе Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
В соответствии с Регламентом работа Правительства организована на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который утверждается Председателем Правительства.
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя Правительства, в его отсутствие — Заместителем Председателя Правительства по мере необходимости.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя может образовать Президиум Правительства РФ.
Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на всей территории России.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом РФ. Правительству может быть выражено недоверие Государственной думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа ее депутатов. После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной думы.
К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:
— федеральные министерства;
— федеральные службы;
— федеральные агентства.
Таким образом, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 закреплено, что система федеральных органов исполнительной власти включает в себя три элемента: министерства, службы и агентства.
Первым звеном системы федеральных органов являются министерства РФ.
Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере (отрасли) деятельности.
Министерство образуется на основании указа Президента РФ; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства РФ, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Правительством РФ.
Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), т. е. устанавливает правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативно-правовые акты).
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ или Правительством РФ. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в со- ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.
Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), департаменты, главные управления, управления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром, за исключением тех министерств, положение о которых утверждает Президент РФ (например, МВД России). Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. В настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы следующие федеральные министерства, которые подразделены на две группы:
— министерства, руководство деятельностью осуществляет Президент РФ (Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ; Министерство юстиции РФ);
— министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ (Министерство здравоохранения и социального развития РФ; Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ; Министерство образования и науки РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство промышленности и энергетики РФ; Министерство регионального развития РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство транспорта РФ; Министерство информационных технологий и связи РФ; Министерство финансов РФ; Министерство экономического развития и торговли).
Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы. Президентом РФ установлено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 определено, что, во-первых, не все федеральные службы являются самостоятельными, часть из них включена в структуры федеральных министерств, во-вторых, одними службами руководство осуществляет Президент РФ, другие — находятся в ведении Правительства РФ.
К самостоятельным федеральным службам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, относятся:
— Государственная фельдъегерская служба РФ.
— Служба внешней разведки РФ.
— Федеральная служба безопасности РФ.
— Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков.
— Федеральная служба охраны РФ.
В ведении Правительства РФ находятся следующие самостоятельные федеральные службы: антимонопольная; по тарифам; по финансовым рынкам; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Третьим звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства.
Федеральные агенства — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора.
Президент РФ определил, что на правах самостоятельных федеральных агентств действуют подчиненные непосредственно ему Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Основная часть федеральных агентств включена в состав федеральных министерств. Так, например, Министерство природных ресурсов имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию. И лишь два федеральных агентства — Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космическое агентство — являются самостоятельными и находятся в ведении Правительства РФ.
Возглавляет федеральное агентство генеральный директор.
Федеральные службы и агентства руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положениями о них, которые утверждаются Президентом или Правительством РФ.
В федеральных службах и агентствах образуются коллегии, утверждаемые Правительством РФ. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.
Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Второй уровень системы построения органов исполнительной власти представлен органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правовую основу их деятельности образуют ст. ст. 65, 66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции республик, уставы и иные нормативно-правовые акты других субъектов Федерации.
Надо сказать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъектов Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.
Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.
К органам общей компетенции относятся:
— правительства республик и других субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;
— администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В систему организаций исполнительной власти в республиках входят:
1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики — президентом, который одновременно является председателем правительства.
В соответствии со ст. 69 Конституции Республики Бурятия ее президент является главой республики и председателем правительства.
Исполнительную власть в республике Коми, говорится в ст. 80 Конституции Республики Коми, осуществляют глава республики, возглавляемое им правительство, а также входящие в систему исполнительной власти республики местные администрации как органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории.
Глава Республики Коми является главой государства. Он возглавляет систему государственного управления республики, обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти.
2. Система исполнительной власти, при которой кабинет министров республики (правительство) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства — президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена в ст. ст. 91, 95, 100, 101 Конституции Республики Башкортостан и в ст. ст. 11, 116-118 Конституции Республики Татарстан.
3. Система исполнительной власти, возглавляемой президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом (Якутия, Чувашия).
4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой служит наделение президента республики, являющегося главой государства, полномочиями главы исполнительной власти. Указанное сочетание двух форм правосубъектности у одного лица предусмотрено ст. 69 Конституции Республики Тыва и ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия — Алания.
5. Коллегиальные системы формирования и организации исполнительной власти в республике. Это имеет место. когда: а) исполнительная власть (правительство республики) непосредственно формируется представительным органом, депутатским корпусом (в Удмур- дской Республике); б) исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган, который и образует правительство республики. Таким государственным органом является Государственный Совет Республики Дагестан, который возглавляет исполнительную власть.
6. Система организации исполнительной власти, когда президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Эти весьма существенные правовые особенности организации исполнительной власти закреплены Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия в ст. 25 и Конституцией (Основным Законом) Кабардино-Балкарской Республики в ст. 73.
Глава администрации (губернатор) в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, конституцией республики или уставом и другими законодательными актами субъекта Федерации.
Рассмотрим более предметно органы исполнительной власти на примере города федерального значения — Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге исполнительная власть осуществляется администрацией города, структура которого включает в себя:
— главу администрации Санкт-Петербурга — губернатора города;
— Правительство Санкт-Петербурга.
Губернатор является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга.
Ст. 38 Устава Санкт-Петербурга определяет, что наделение гражданина РФ полномочиями губернатора Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Гражданин РФ, наделенный полномочиями губернатора Санкт- Петербурга на срок 5 лет, вступает в должность после принесения присяги следующего содержания:
«Я, . , вступая в должность Губернатора Санкт-Петербурга, клянусь соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей».
Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет следующие полномочия:
1) представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти ее субъектов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени города;
2) подписывает либо отклоняет законы Санкт-Петербурга, принятые Законодательным собранием;
3) вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодательного собрания, а также созывать вновь избранное Законодательное собрание на первое заседание;
4) вправе участвовать в работе Законодательного собрания;
5) осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном собрании Санкт-Петербурга;
6) формирует и возглавляет правительство Санкт-Петербурга, ведет заседания, обладая правом решающего голоса, подписывает правовые акты, а также принимает решение об отставке правительства;
7) представляет Законодательному собранию Санкт-Петербурга бюджет города программы социально-экономического развития и отчеты об их исполнении;
8) назначает члена Совета Федерации Федерального собрания РФ — представителя от правительства Санкт-Петербурга;
9) назначает половину членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии;
10) вправе отменять правовые акты правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законом, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам губернатора Санкт-Петербурга;
11) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, уставом и законами Санкт-Петербурга;
12) обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с иными органами государственной власти, а также взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Какие ограничения предусмотрены для губернатора?
Губернатор не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления; не может заниматься другой оплачиваемой должностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Полномочия губернатора прекращаются в день принесения присяги новым губернатором.
Полномочия губернатора в соответствии с федеральным законом прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отрешения от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Законодательным собранием Санкт-Петербурга;
3) отставки по собственному желанию;
4) отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
5) признания недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда;
6) признания безвестно отсутствующим или объявления умершим решением суда;
7) вступлением в законную силу обвинительного приговора суда;
8) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
9) утраты гражданства РФ.
Законодательное собрание Санкт-Петербурга вправе выразить недоверие губернатору в случае:
а) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, уставу и законам Санкт-Петербурга, если такие противоречия установлены судом, а губернатор не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
б) установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устава и законов Санкт-Петербурга, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан;
в) ненадлежащего исполнения губернатором своих обязанностей.
Правительство Санкт-Петербурга — постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, образуемый для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации Санкт- Петербурга. Решения правительства имеют рекомендательный характер и оформляются протоколами.
Состав правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек.
В состав правительства входят: губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор, осуществляющий организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора и правительства Санкт-Петербурга — руководитель администрации губернатора Санкт-Петербурга, не менее шести вицегубернаторов, отвечающих за решение вопросов:
— экономического развития города, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики, управления государственным имуществом;
— социальной и демографической политики, социальной защиты, здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды;
— городского хозяйства, жилищной политики, благоустройства, транспорта, связи, энергетики, природопользования;
— капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики;
— научной политики, высшего образования, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики, физической культуры и спорта;
— законности, правопорядка и безопасности, внешних связей, развития туризма, а также в иных сферах, определяемых губернатором Санкт-Петербурга.
В правительство могут входить иные лица: представитель губернатора в Законодательном собрании; не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Руководители органов и другие должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором на срок его полномочий. Исключения могут предусматриваться законодательством РФ. Например, министром внутренних дел РФ назначается начальник ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области по согласованию с главой Администрации.
Законодательное собрание Санкт-Петербурга участвует в формировании состава Правительства посредством рассмотрения на его заседаниях кандидатур, выдвинутых губернатором на вышеуказанные должности.
Постановление Законодательного собрания о согласовании назначения на должность кандидатуры вице-губернатора считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа избранных депутатов.
Правительство Санкт-Петербурга выполняет следующие функции:
1) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
2) разрабатывает проекты бюджета, программ социально-экономического развития города;
3) предварительно рассматривает проекты законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательст, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета города;
4) обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга, готовит отчеты об его исполнении и о выполнении программ социально-экономического развития;
5) утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета города;
6) формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти города, назначает и освобождает от должности их руководителей;
7) управляет и распоряжается собственностью города, а также федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами РФ;
8) вправе предложить органу местного самоуправления (МСУ), выборному или иному должностному лицу привести в соответствие с законодательством РФ, устав Санкт-Петербурга, законы и иные нормативно-правовые акты, а также вправе обратиться в суд;
9) вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти города, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и уставу Санкт-Петербурга;
10) вправе приостанавливать действие правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;
11) учреждает и ликвидирует организации, назначает и освобождает от должности их руководителей.
Правительство Санкт-Петербурга осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, уставом и законами города.
Заседания правительства Санкт-Петербурга проводятся в порядке, предусмотренном регламентом правительства. Заседание правительства считается правомочным, если на нем присутствует более половины назначенных его членов.
На заседаниях правительства председательствует губернатор, а в его отсутствие — лицо, исполняющее его обязанности.
Вице-губернаторы и иные члены правительства участвуют в его заседаниях лично, а при невозможности участия информируют об этом администрацию губернатора.
На заседаниях правительства решения принимаются большинством голосов от присутствующих членов правительства. При равенстве голосов голос председательствующего является решающим.
Материалы заседаний правительства и принятые решения относятся к служебной информации. Кроме того, правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.
Постановления правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.

Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. Ст. ст. 10, 11, 18, 71, 72, 77, 78, 83, 110-114.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа»//Там же. 2004. № 13. Ст. 1110.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»//Там же. 1999. № 26. Ст. 3176.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном ок- руге»//Там же. 2000. № 20. Ст. 2112.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти//Там же. 2004. №.11. Ст. 945.
Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»//Там же. 2004. № 13. Ст. 1188.
Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»// Там же. 2004. № 15. Ст. 1395.
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»//Там же. 2004. № 21. Ст. 2023.
Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»//Там же. 2004. № 52. Ч. 2. Ст. 5427.
Постановление Правительства РФ от 20 марта 1997 г. № 327 «О Полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации»//Там же. 1997. № 13. Ст. 1543.
Постановление Правительства от 2 февраля 1998 г. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»//Там же. 1998. № 6. Ст. 753.
Постановление Правительства РФ от 21 мая 1998 г. № 477 «Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации»// Там же. 1998. № 21. Ст. 2248.
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»//Там же. 2003. № 7. Ст. 658.
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»//Там же. 2004. № 23. Ст. 2313.
Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»//СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г.//Вестник законодательного собрания СПб. 1998; 2003. № 12.
Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 г. № 642-87 «О Правительстве Санкт-Петербурга»//Вестник Законодательного собрания СПб. 2003. № 12.
Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие/Под ред. А. Н. Козырина М.: Спарк, 1996.
Административное право/Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юрист, 2002.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Зерцало, 2000.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М.: ИКД «ЗерцалоМ», 2004.
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
Велетминский И. 60 вместо 89: именно столько полноценных регионов должно остаться в России по прогнозам министра регионального развития В. Яковлева//Рос. газета. 2005. 14 апр.
Журавлев А. Л., Комарова В. В. Полянский И. А. Структура исполнительной власти Российской Федерации в современный период// Конституционное и муниципальное право. 2001. № 4. С. 2-8.
Журавлев А. Л., Комарова В. В. Правовые основы деятельности органов исполнительной власти — субъекта Российской Федерации// Там же. 2001. № 2. С. 6-9.
Исполнительная власть в Российской Федерации/Под ред. А. Ф.Ноздрачева, А. Ю. Тихомирова. М.: БЕК, 1996.
Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч./ МЮИ МВД России. М., 1998. Ч. 1 и 2.
Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996.
Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
Потемкин А. Меньше регионов — сильнее страна//Рос. газета. 2004. 8 дек.
Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Спарк, 1994.
Радченко В. Президент Российской Федерации в системе разделения властей//Рос. юстиция. 1995. № 8.
Труханович Л. В. Административное право России (конспект лекций). М.: ПРИОР, 2000.
Четвериков В. С. Административное право России. Общая и особенная части: Учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2001.